黄益平表示，随着金融规模越来越大，结构越来越复杂，经济向高收入水平收敛的过程中增速开始下行，政府很难对所有的金融风险问题采取兜底的做法，且政府兜底也容易引发更大的道德风险
文｜张颖馨
编辑｜袁满
“中国的金融监管框架已经形成比较完整的体系，但也可以看到，金融监管在识别和化解风险方面可能还有改进的空间。”4月24日，在中国金融四十人论坛主办的《2022·CF40中国金融改革报告：金融促进高质量发展之路》发布会上，CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长黄益平直言。
同日，由黄益平负责的《提高金融监管效能》课题报告（下称《报告》）发布。根据《报告》，中国是少数未发生过严重系统性金融危机的主要新兴经济体。过去中国维持金融稳定的主要手段是经济增长和政府兜底，但随着金融规模越来越大，结构越来越复杂，经济向高收入水平收敛的过程中增速开始下行，政府很难对所有的金融风险问题采取兜底的做法，且政府兜底也容易引发更大的道德风险。
提及政府缘何兜底，黄益平指出，“一方面原因在于中国金融体系早期都是国有金融机构，所以政府承担责任似乎理所应当，今天再来看这一些，还有另外的原因，即金融机构在一些时期承担了商业化责任以外的一些政策性责任。”
黄益平举例说明，新冠肺炎疫情期间，保经济主体主要是保中小企业，运用了很多财政的手段，最重要的手段是政府和监管部门号召金融机构给中小微企业发放贷款。2020年、2021年经济形势不是很好，但中小企业贷款保持强有力的增长，这些贷款有很强的政策性含义。
“在这种情况下，一方面可能会给金融机构带来一些潜在的问题，另一方面，如果机构将来出现财务困难，政府财政或者其它机构也应去承担一些责任。”黄益平说。
在通过分析部分典型风险案例后，黄益平总结了中国金融监管目前存在的主要问题，并针对性地提出如下八点建议：
第一，加快金融监管的立法和制度建设，明确监管目标与职责，合理区分监管与宏观调控、监管与经济发展、监管与金融行业发展。
“建议完善金融监管立法和制度建设，考虑将监管部门支持金融部门发展的责任移交出去，并明确行为监管的标准与方法。监管政策的目标应明确为保障公平竞争、保护金融消费者利益和维持金融稳定，而宏观经济波动、金融行业发展或者资产价格水平变化等，不应成为监管部门责任。”黄益平说。
第二，提高微观审慎监管标准，加强对金融机构日常业务经营常规化、动态化监管。
第三，建立监管问责制度，加强监管政策的落地与执行，监管政策应随市场情况做出动态、精细调整，明确依法取缔非法金融活动（无牌经营金融业务）的部门和程序。
第四，进一步完善“双支柱”宏观调控框架，明确宏观审慎政策的职责边界和权责划分，不断丰富宏观审慎政策工具箱。
第五，统一地方金融监管的标准与政策，明确地方金融监管的权责匹配，加强中央与地方、地方各级之间的监管协调。
对此，黄益平认为，首先，加强国家层面立法。建议《金融稳定法》在明确金融监管中央事权的基础上，以立法形式规定地方金融监管机构的监管事项、责任、执法权力的法律依据。其次，制定统一的经营规则和监管规则。应尽快明确区域性股权市场、辖区内投资公司、社会众筹机构、地方各类交易所等机构的经营和监管规则，建议由证监会统一制定。再者，压实地方政府责任，明确将发展职能从地方金融监管中分离出来。
第六，动态调整监管标准与内容，支持负责任的金融创新，利用数字技术为监管赋能；同时大幅增加包括编制、经费与技术方面的监管资源的投入，提升监管能力。
第七，央行、监管与财政应共同构建国家金融安全网，更多依靠市场方式取代政府的隐性担保，防范与化解系统性金融风险。
黄益平进一步指出，完整的国家金融安全网应该包括：首先，微观审慎与行为监管确保个体层面的稳定与公平。其次，宏观审慎管理缓解甚至避免系统性风险的积累。再者，央行发挥最终贷款人的功能、确保市场流动性的充裕。同时，市场化的机制。最后，央行与财政相互配合。
“比如，如果地方债务状况恶化、银行不良率上升甚至资本外流压力上升，不应由央行独立支撑。可考虑用财政资金设立‘金融风险处置基金’，在出现可能引发系统性金融风险的资本金短缺时维持局面。”黄益平说。
值得注意的是，早在2020年，黄益平等人便提出设立金融风险处置基金。黄益平直言，提出这个建议主要是出于两方面考虑：一方面，部分风险其实是政策导致或者与政策相关，建立风险处置基金可以帮助金融机构，如果风险出现了，承担一部分的责任；另一方面，有时一些地方部门的金融风险可能具有系统重要性，这时如果有这样一笔资金，或许能帮助他们化解一些问题。
第八，在机构监管模式中应重视功能监管对提升监管效能的作用；借鉴“双峰”监管模式的经验，加强审慎监管与行为监管。
金融监管模式多种多样，也各有利弊。但《报告》研究表明，实行“双峰”模式国家的金融体系更加稳健。长期来看，完善审慎监管，加强行为监管，审慎监管和行为监管适当分设的监管架构，可作为中国金融监管构建的改革方向。
(作者为《财经》记者)
题图来源 | Pixabay
版面编辑 | 周斌
黄益平金融监管报告
